巴西总统罗塞夫被国会弹劾的过程和前因后果

    巴西是拉美的头号大国，面积851.49万平方公里，人口2.028亿，均居拉美第一，世界第五。巴西是20国集团和金砖国家组织的成员国。2012年，巴西与我国建立了全面战略伙伴关系，是最早与我国建立全面战略伙伴关系的拉美国家。今年8月，在巴西里约热内卢市将举办第31届夏季奥运会。

    巴西于1822年宣布独立，建立巴西帝国。1889年推翻帝制，成立巴西合众国。1964年，军人政变上台，实行独裁统治。1967年，改国名为巴西联邦共和国。1985年，结束军人执政。1989年，首次以全民直接选举方式举行大选。2002年10月，左翼劳工党主席卢拉（Inácio Lula de Silva）赢得大选。2003年1月1日，卢拉正式就任，成为巴西历史上首位左翼总统。2006年10月，卢拉赢得连任。2010年10月，迪尔玛·罗塞夫（Dilma Rousseff）作为劳工党候选人赢得大选，成为巴西历史上首位女总统。2014年10月，罗塞夫以51.6%的得票率再次当选，于2015年1月1日第二次就任总统。

    巴西国会是国家最高权力机构。国会由参、众两院组成。两院议长、副议长每两年改选一次，可连选连任。参议长兼任国会主席。参议员共81人，每州3人，任期8年，每4年改选三分之一或三分之二。众议员共513人，任期4年，名额按各州人口比例确定，但最多不超过70名，最少不低于8名。巴西现合法登记的有32个政党，主要有：1.劳工党，主要执政党。1980年2月成立，是巴西最大左翼政党。2.民主运动党，巴西第一大党。原为执政联盟成员，2016年3月退出。1980年1月成立，其前身为1965年成立的巴西民主运动。3.社会民主党，主要反对党。主席是内维斯。4.社会党，主要反对党之一。1947年成立。其他政党有：民主党、民主工党、工党、共产党、进步党等。

    劳工党执政13年功不可没

    从2003年年初卢拉执政开始，巴西劳工党连续执政了13年，其中，卢拉执政了8年，罗塞夫执政了5年多。卢拉执政期间，采取稳健务实的经济政策，控制通膨和财政赤字，鼓励生产性投资和工农业发展，加强金融监管，使巴西经济逐步走上稳定发展道路。2010年年底，卢拉卸任时，巴西成为世界第七大经济体。劳工党政府推出了一些重要的改革措施和社会发展计划，如增加就业岗位，实现免费全民义务教育，建立为低收入者提供小额低息贷款的“人民银行”，为中低收入者提供家庭医疗服务，出台“零饥饿计划”“家庭救助计划”“基本药品援助计划”等措施，扩大了对社会公共领域的投资，约3800万人脱贫，成为新兴中产阶级，使巴西贫富差距一度缩小，在中下层民众当中赢得了广泛支持；外交方面，巴西以新兴大国姿态走向世界，积极倡导世界多极化和国际关系新秩序，推动国际金融体系改革，同时借助“金砖国家”的集团优势，扩大了巴西在国际事务中的影响力。2011年6月，罗塞夫政府又推出“巴西无贫困”的目标，提出要消灭赤贫家庭，使巴西成为“中产阶级的国家”。

    罗塞夫遭弹劾的主要原因

    应该说，劳工党执政的头十年，在政治、经济、社会和外交方面都取得了举世瞩目的成就。那么，为什么在最近两年，要求劳工党罗塞夫总统下台的呼声越来越强烈？为什么罗塞夫会遭到国会弹劾呢？罗塞夫遭弹劾的主要原因是：

    政治上，劳工党执政联盟内部，特别是劳工党与主要联盟党、巴西第一大党巴西民主运动党（简称民运党）貌合神离，政治理念不一，矛盾日益加深，导致执政联盟彻底分裂，严重影响政府的治理能力，从而摧垮了罗塞夫政府的执政基础。在国会中，众议院议长库尼亚（Eduardo Cunha）和参议院议长卡列罗斯（Renan Calheiros）均为民运党人，他们与民运党主席、副总统特梅尔（Michel Temer）里应外合，千方百计弹劾罗塞夫总统。6月28日，罗塞夫在接受媒体采访时承认，选择民运党主席特梅尔为副总统是她犯的最大错误。

    劳工党和政府一些高官先后卷入腐败案，使罗塞夫政府的威信下降。继2005年卷入“月费案”后，劳工党及其他联盟党的高官近两年又卷入巴西国有石油公司腐败丑闻，涉案金额达数十亿美元，这两大腐败丑闻都涉及劳工党的一些领导人，甚至有人指控前总统卢拉与之有牵连。这一切使劳工党和政府的威信下降，使罗塞夫的民调支持率一度下降至8%。

    经济上，由于受国际金融危机的影响，罗塞夫第一任期，巴西经济增速就已明显放缓。自2015年年初罗塞夫连任总统以来，由于国际市场上初级产品价格低迷，巴西主要出口商品原油、铁矿砂等价格大幅度下降，再加上政府没有及时调整经济结构和一些经济政策失误，使巴西经济连续衰退，2015年为－3.7%，今年第一季度经济萎缩5.4%，预计今年全年经济还不如去年。标普、惠誉评级机构已将巴主权债务评降为垃圾级的“BB+”。通货膨胀已上升到近10%，失业率达9%。

    社会方面，由于经济的衰退、政府用于社会开支的减少、通货膨胀的加剧、物价和服务价格的上涨，致使民众生活受到影响，再加上民众对政府和执政联盟政党一些官员严重腐败深感不满，抗议浪潮此起彼伏。2015年，巴西爆发了4次大规模反政府游行。今年3月，巴西爆发了遍及337个城市、360万人参加的“巴西历史上最大规模的反政府游行”，要求罗塞夫下台的呼声越来越强烈，支持弹劾罗塞夫的民众所占比重一度高达68%。

    归纳起来，罗塞夫遭到弹劾的深层次原因主要有三点：一是巴西民众对经济连年衰退、政府没有及时转变经济结构和发展模式、人民生活水平下降深感不满；二是民众对政府及劳工党执政联盟众多官员严重腐败感到强烈不满；三是执政联盟各党政见各异、理念多元、诉求庞杂，政治博弈激烈，缺乏一个执政纲领，总统罗塞夫与副总统特梅尔之间矛盾凸显，大大削弱了劳工党和执政联盟的治理能力。

    巴西国会弹劾罗塞夫总统的过程

    2015年12月2日，众议院议长库尼亚接受了反对派弹劾总统的申请，并将申请交由一个特别委员会审议，这标志着国会弹劾罗塞夫总统的程序正式开启。12月8日，众议院特别委员会成立，负责分析启动弹劾案的法律依据。12月9日，巴西最高法院以程序错误为由，决定中止总统弹劾案。12月17日，巴西联邦最高法院作出裁决，驳回罗塞夫要求废止弹劾案的上诉，要求重新组建众议院特别委员会。最高法院认为，特别委员会成员的组成应按政党席位比例由各党党团领袖直接委派。

    2016年3月16日，最高法院为重启总统弹劾案扫清了障碍。3月17日，众议院选举产生由65名众议员组成的众议院特别委员会，负责分析启动弹劾程序是否具有法律依据。3月18日，众议院举行非常会议，决定加快对弹劾罗塞夫议案的审议，并依此确定了弹劾案的审议程序。

    3月29日，副总统、民运党主席特梅尔宣布民运党退出罗塞夫领导的联盟政府，要求所有在政府中任职的民运党7名部长和数百名中层官员必须辞职。民运党是巴西第一大党，是罗塞夫执政联盟中最重要的成员，它在国会参、众两院中占有议席最多。民运党的退出，对罗塞夫政府是一个致命打击，大大增加了罗塞夫被弹劾的可能性。

    4月4日，联邦总律师若泽·爱德华多·卡多佐（JoséEduardo Cardozo）在众议院特别委员会提出反对弹劾罗塞夫。4月6日，特别委员会陈述人若瓦伊尔·阿兰特斯（Jovair Arantes）认为，开启以弹劾罗塞夫为目的的诉讼程序是有法律依据的。4月11日，众议院特别委员会举行表决，通过了支持弹劾罗塞夫的报告。弹劾报告称，罗塞夫在执行2014年和2015年财政预算中，未经国会批准，通过政府控制的金融机构违规贷款，破坏了巴西财政平衡，因此违反了《预算法》和《行政诚实法》，犯有“渎职罪”。而罗塞夫总统始终否认弹劾报告中的指控，认为政府通过金融机构调节预算使用，并没有影响全年财政目标，过去几届总统也是这样做的，这最多是错误，但不是犯罪。4月14日，联邦总律师卡多佐再次向最高法院提出上诉，要求宣布众议院特别委员会通过的弹劾报告“无效”。但同一天，最高法院驳回了卡多佐的上诉。4月15日，众议院开始全体辩论，决定是否继续弹劾案。4月17日，巴西众议院全会以超过三分之二(362票)的367票支持、137票反对、7票弃权的结果通过了对总统罗塞夫的弹劾案，弹劾程序正式启动。在众议院有席位的27个政党的众议员中，只有7个党的议员反对弹劾罗塞夫，其余20个政党的议员均赞同弹劾。

    按照弹劾程序，4月25日，参议院举行会议，选举产生由21人组成的特别委员会，审议弹劾总统案。在参议院特别委员会投票前，5月5日，巴西政坛出现了戏剧性的一幕。巴西最高法院全体大法官一致投票通过，以涉嫌巴西石油公司腐败案为由，中止了众议院议长库尼亚的众议员资格并暂停其议长职务。5月7日，参议院特别委员会21人就是否弹劾罗塞夫一案进行投票，弹劾案以15人赞成、5人反对、1人弃权通过。紧接着，5月9日，巴西政坛又上演了戏剧性的一幕。众议院代议长、进步党人马拉尼昂（Waldir Maranhao）签署一项决定，废除4月17日众议院通过的弹劾罗塞夫总统的决定，并且将该案从参议院收回。当天下午，参议院议长卡列罗斯宣布，参议院将无视众议院代议长马拉尼昂废止弹劾案的决定，按原有程序继续审理对罗塞夫总统的弹劾。当天晚上，在进步党主席的压力下，马拉尼昂宣布撤销他当日早些时候签署的废止众议院通过的总统弹劾案的决定。

    5月12日凌晨，参议院（81名议员）举行了长达21个小时的投票，以55人赞成、22人反对、4人弃权通过了对总统罗塞夫的弹劾案。根据宪法规定，罗塞夫被迫离职180天，副总统特梅尔于当天中午12点就任代总统。罗塞夫本人及劳工党主席法尔康均认为，这是反对派策划的一场没有使用军队的“议会政变”。罗塞夫表示，她将斗争到底。法尔康主席5月17日表示，劳工党不会承认特梅尔政府，将联合其他政治力量发动“特梅尔下台运动”。

    根据规定，参议院全会将在180天内举行投票。据参议院议长卡列罗斯6月30日宣布，参议院全会关于罗塞夫弹劾案的最终投票将在奥运会闭幕（8月21日）之后，在8月25日至27日举行。如三分之二即54人以上参议员支持弹劾案，罗塞夫将最终被罢黜，由特梅尔接任总统职位至2019年年初，罗塞夫在8年内不能重返政坛。如弹劾案未获三分之二以上参议员支持，罗塞夫将重新恢复总统职务。从目前参议院的组成情况来看，罗塞夫被最终弹劾的可能性比较大。但从最近巴西政局发展情况来看，罗塞夫的支持率略有上升。6月初，英国BBC评论认为，罗塞夫官复原职的可能性正在增加。

    巴西政局风云突变的特点和国际社会对巴西政局的反应

    近年来，巴西政局的变化有以下特点：第一，巴西左翼总统罗塞夫遭初步弹劾，并不是通过军事政变，而是右翼势力占优势的国会通过投票的“合法”手段来实现的；第二，最积极想弹劾罗塞夫的，并不是反对党，而是执政联盟中的主要联盟党民运党中担任副总统、众议院和参议院议长的实权人物。

    拉美各国和国际社会对巴西国会通过对罗塞夫的弹劾案的反应不一。委内瑞拉、古巴、玻利维亚、厄瓜多尔、尼加拉瓜、萨尔瓦多等左翼执政的拉美国家政府纷纷表示反对，认为这是一场巴西右翼寡头势力在帝国主义的支持下策动的“议会政变”“软政变”。而墨西哥、哥伦比亚、智利等拉美多数国家对巴西目前的政局表示担忧，但相信巴西的民主制度会克服危机。美国白宫发言人和奥巴马总统本人都表示，美国相信巴西能控制政治动荡局面，“我们尊重（巴西）政府的各项制度、传统和进程。”俄罗斯外交部发言人表示，反对外部势力干预巴西内部事务。联合国秘书长潘基文希望巴西各界保持镇静和对话。2016年5月13日，中国外交部发言人陆慷表示：“我们确实密切关注巴西国内形势的发展，我们也希望巴西国内所有有关各方能够妥善地处理当前的局面，保持国家政治稳定和社会、经济发展。中国和巴西互为全面战略伙伴，我们高度重视发展中巴关系，我们也相信两国友好关系和互利合作的局面会继续向前发展。”

    巴西左翼总统被弹劾对委内瑞拉等拉美左翼政府以及对南方共同市场、南美洲国家联盟等拉美一体化组织将产生一定的消极影响。

    巴西未来形势展望

    未来巴西政局可能出现以下四种局面：

    一是罗塞夫不被弹劾，官复原职。这种可能性有，但不太大。即使罗塞夫官复原职，她未来的执政地位也难以巩固。二是罗塞夫最终遭弹劾，特梅尔正式成为巴西总统执政到2019年年初。届时劳工党亲卢拉和罗塞夫派的党员和民众将会举行大规模抗议活动，巴西政局将出现持续动荡的局面。三是特梅尔执政后不久，特梅尔本人也可能遭到弹劾。四是很可能会提前举行大选，选举新的总统。

    随着巴西总统罗塞夫遭停职，她所属的劳工党已被特梅尔彻底排除在新政府外，成为在野党。5月12日，特梅尔宣布组建新政府。新政府由23名部长组成，比罗塞夫政府减少了9名部长，多数部长来自特梅尔所在的民运党。由于部长中没有一位是女性，也没有一位是黑人、混血种人，全是清一色的白人，因此遭到不少人的指责。

    特梅尔临时政府目前面临三大挑战：一是必须尽快稳定政局；二是必须推动经济改革，削减赤字平衡财政，复苏经济；三是必须尽快摆脱外交困境。为振兴经济，特梅尔已宣布将减少公共开支，将一部分国有企业私有化，停止执行一些社会计划；他任命曾担任巴西中央银行行长的恩里克·梅雷莱斯（Henrique Meirelle）出任财政部长，任命巴西最大的私人银行伊塔乌银行首席经济学家伊兰·戈德法恩（Ilán Goldfajn）担任央行行长。尽管特梅尔任命的经济班子都是行家里手，有可能使巴西经济纳入正轨，但巴西经济在短期内难以根本好转。巴西新任外长若泽·塞拉（JoséSerra）5月18日在就任外长时表示，在以特梅尔代总统为首的政府的外交政策中，巴西把与亚洲国家发展关系置于优先地位，尤其重视与中国的关系。看来，特梅尔临时政府执政期间，巴西与中国的友好合作关系不会发生大的变化。

    临时总统特梅尔本人、民运党众议长库尼亚和参议长卡列罗斯以及特梅尔任命的部长中有7位部长遭到贪污罪的控告。就在特梅尔就任临时总统一周后，巴西联邦最高法院法官马尔科·奥雷里奥·梅洛（Marco Aurélio Melo）就向最高法院提出特梅尔弹劾案。6月7日，巴西检察院以干涉调查巴西石油公司腐败案和涉嫌贪污为由，要求逮捕参议长卡列罗斯等人。6月27日，参议院专家组的一份报告认为，没有任何证据证明罗塞夫在任职期间在财务方面犯有渎职罪。到7月中旬，特梅尔任命的部长中，已有计划部部长罗梅·茹卡（Romero Juca）、负责反腐的透明部部长法比阿诺·席尔韦拉（Fabiano Silveira）、旅游部长塞尔希奥·马查多（Sergio Machado）3名部长因涉嫌贪污而辞职。7月7日，弹劾罗塞夫总统的主要推手、众议长库尼亚因涉嫌贪污被迫辞去众议长职务，但仍保留众议员资格。因此，有理由认为，即使罗塞夫最终遭到弹劾，特梅尔能否执政到2019年年初尚有待观察。

    7月10日，罗塞夫在接受葡萄牙记者采访时表示，她对自己不会被弹劾表示乐观，她相信，她不会被弹劾，她一定会打赢这场战斗。

    目前,特梅尔的民意支持率很低。据7月3日巴西主要民调机构公布的最新调查结果显示，只有13%的巴西人支持特梅尔。按照巴西宪法规定，如特梅尔遭弹劾，将由参议院议长卡列罗斯接任临时总统，但卡列罗斯本身也受到腐败指控。目前，巴西国内60%左右的民众主张提前举行大选，选举新的总统。但从民调结果来看，没有哪个政治家能够得到多数民众的拥护，民调支持率比较高的（略超过20%）只有劳工党领袖卢拉（尽管卢拉也受到贪污的指控）和巴西社会党前总统候选人、前环保部女部长玛丽娜·席尔瓦。特梅尔执政以来，尽管采取了一些力图振兴巴西经济的措施，但成效不大，巴西经济在短期内难以根本好转。未来巴西的政治经济形势在短期内难以稳定和好转，估计要到2018年大选年，巴西的政局才能比较稳定，经济形势可能会略有好转。

    目前在巴西众、参两院支持和反对罗塞夫弹劾案的政党议员的力量对比表

    

    （作者系中国社会科学院荣誉学部委员、拉美研究所研究员）